Bài viết này xin đề cập một số điểm mới quan trọng của Luật tổ
chức Chính phủ năm 2015.
Đề cao và cụ thể hóa chức năng hành pháp của Chính phủ trong điều
kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền; hoàn thiện cơ sở pháp lý thúc đẩy tính chủ
động, linh hoạt trong hoạt động của Chính phủ
Hiến pháp năm 2013 đã có một bước tiến rất lớn trong lịch sử lập
hiến của Nhà nước ta khi khẳng định tính chất, chức năng hành pháp, cũng như
các nhiệm vụ, quyền hạn về hành pháp của Chính phủ. Quyền lực hành pháp của
Chính phủ bao gồm việc tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật và đề xuất, xây
dựng chính sách quốc gia.
Trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, về nhiệm vụ, quyền hạn hành
pháp của Chính phủ, có 2 điểm mới quan trọng nhất sau đây:
Thứ nhất, khác với Luật hiện hành, Luật Tổ chức
Chính phủ năm 2015 đã khẳng định mạnh mẽ, đặt lên hàng đầu nhiệm vụ, quyền hạn
của Chính phủ trong tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật1. Trong đó, coi trọng trước hết là nhiệm vụ, quyền
hạn lập quy: “Ban hành kịp thời và đầy đủ các văn bản pháp luật để thi hành
Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban
Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và để thực hiện các
nhiệm vụ được giao” (Khoản 1 Điều 6). Đây không chỉ là một bước tiến về kỹ
thuật lập pháp, mà còn thể hiện nhận thức rất rõ về vai trò, trách nhiệm hành
pháp của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, coi pháp luật
là công cụ quan trọng nhất trong tổ chức và hoạt động quản lý điều hành của bộ
máy hành chính nhà nước.
Thứ hai, cụ thể hóa thẩm quyền hoạch định chính sách của Chính
phủ. Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn đề xuất, xây dựng trình Quốc hội, Ủy ban
Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền các
chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các chương trình, dự án khác
(Khoản 1 và 2 Điều 7).
Khắc phục hạn chế của Luật hiện hành, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015
đã có một số quy định theo tinh thần đổi mới về cách thức, phương pháp thực thi
nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ bảo đảm linh hoạt, hiệu quả, đó là:
Thứ nhất, bên cạnh việc tiếp tục khẳng định nguyên tắc và một số
nội dung phân cấp quan trọng, tạo cơ sở cho tiếp tục đẩy mạnh phân cấp hợp lý
trên các lĩnh vực, lần đầu tiên nguyên tắc phân quyền hợp lý trong tổ chức và
hoạt động của Chính phủ được khẳng định. Đây là cơ sở tiền đề cho việc xây dựng
Chính phủ phân quyền trong quan hệ với chính quyền địa phương, thúc đẩy đổi mới
mạnh mẽ hoạt động của Chính phủ và của các bộ, ngành, từng bước hình thành tự
quản địa phương;
Thứ hai, cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật đã khẳng
định rõ việc ủy quyền của Chính phủ cho chính quyền địa phương thực hiện một số
nhiệm vụ với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó (khoản 1 Điều 25);
Thứ ba, không kế thừa quy định của Luật Tổ chức
Chính phủ hiện hành về những vấn đề quan trọng bắt buộc phải đưa ra phiên họp
Chính phủ để thảo luận tập thể và quyết định theo đa số2; đồng thời, đã quy định rõ trách nhiệm của Thủ
tướng Chính phủ: “Trong trường hợp Chính phủ không họp, Thủ tướng Chính phủ
quyết định gửi lấy ý kiến các thành viên Chính phủ bằng văn bản” (Khoản 2 Điều
44).
Xác định rõ vị trí và tiếp tục đề cao vai trò, trách nhiệm của Thủ
tướng Chính phủ đối với hệ thống hành chính Nhà nước
Lần đầu tiên ở tầm hiến định, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định Thủ
tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ và cũng đã quy định rõ nội dung
chịu trách nhiệm của Thủ tướng: Chịu trách nhiệm “về hoạt động của Chính phủ và
những nhiệm vụ được giao” trước Quốc hội (Khoản 2 Điều 95).
Trên tinh thần và nội dung quy định mới của Hiến pháp về nhiệm vụ,
quyền hạn và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ đối với hệ thống hành chính nhà
nước từ trung ương đến địa phương, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã có một
bước tiến quan trọng khi khẳng định đầy đủ và rõ hơn vị trí của Thủ tướng Chính
phủ là “người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước” (Khoản 2 Điều
4).
Với quy định này, ở tầm luật định, thiết chế Thủ tướng Chính phủ
đã cơ bản được hoàn thiện, là một thiết chế độc lập có vị trí rõ ràng, có chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn riêng và hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Điều này
có ý nghĩa rất quan trọng trong việc phát huy vai trò, trách nhiệm của Thủ
tướng trong lãnh đạo và điều hành hoạt động, bảo đảm tính thống nhất, thông
suốt của Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước.
Đồng thời, tạo cơ sở cho sự phân công, tách bạch các hoạt động cơ
bản của bộ máy hành chính Nhà nước ở trung ương, theo đó, Chính phủ tập trung
vào xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, thể chế quản lý; Thủ tướng lãnh đạo
và điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước; Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức thực thi chính sách, pháp luật
trong quản lý ngành, lĩnh vực.
Có thể thấy, thay đổi mang tính cải cách nhất của Hiến pháp năm
2013 về cơ chế thực thi quyền lực của Chính phủ chính là việc chuyển đổi từ
Chính phủ sang cho Thủ tướng Chính phủ vai trò lãnh đạo và chịu trách nhiệm về
hoạt động của hệ thống hành chính Nhà nước, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt
của nền hành chính quốc gia.
Theo tinh thần này của Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015
không chỉ chuyển những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan của Chính phủ sang cho Thủ
tướng thực hiện, mà còn bổ sung một số nhiệm vụ mới cho Thủ tướng Chính phủ
nhằm đề cao vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu hệ thống hành chính trong
việc đẩy mạnh cải cách hành chính, tăng cường kỷ luật kỷ cương, xây dựng nền
hành chính thống nhất, thông suốt, liên tục, dân chủ, hiện đại, phục vụ nhân
dân.
Có 7 nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ3 được Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 chuyển
giao toàn bộ hoặc một phần cho Thủ tướng Chính phủ thực hiện. Đó là: (1) “Quản
lý và điều hành hoạt động của hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến
địa phương...”; (2) “Chỉ đạo và thống nhất quản lý cán bộ, công chức, viên chức
trong hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương”; (3) “Lãnh
đạo, chỉ đạo, tổ chức thanh tra, kiểm tra các hoạt động thực thi công vụ của
cán bộ, công chức trong hệ thống hành chính nhà nước”; (4) “Lãnh đạo, chỉ đạo
việc kiểm tra, thanh tra công tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong hệ
thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương”; (5) “Quyết định việc
phân cấp quản lý công chức, viên chức trong các cơ quan hành chính của bộ máy
Nhà nước”; (6) “Lãnh đạo, chỉ đạo việc quản lý, điều hành toàn bộ cơ sở vật
chất, tài chính và nguồn ngân sách Nhà nước để phục vụ cho sự vận hành của bộ
máy Nhà nước”; (7) “Lãnh đạo, chỉ đạo công tác cải cách hành chính và cải cách
chế độ công vụ, công chức trong hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến
địa phương”4.
Có thể thấy, nhiệm vụ (1) được chuyển giao toàn
bộ từ Chính phủ sang cho Thủ tướng; các nhiệm vụ còn lại được tách ra từ một số
nhiệm vụ của Chính phủ, trong đó chủ yếu là các nhiệm vụ, quyền hạn liên quan
đến quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính Nhà
nước5.
Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, có 6
nhiệm vụ, quyền hạn mới, lần đầu tiên, được Luật quy định cho Thủ tướng Chính
phủ, đó là: (1) “Lãnh đạo, chỉ đạo Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương thực hiện các quy định của pháp luật và các chương trình,
kế hoạch, chiến lược của Chính phủ trên các lĩnh vực quản lý...”; (2) “Lãnh
đạo, chỉ đạo, kiểm tra và xử lý các vi phạm trong quá trình triển khai thực
hiện Hiến pháp và pháp luật trong phạm vi toàn quốc”; (3) “Trình Ủy ban Thường
vụ Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền của
Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại nước ngoài”; (4) “cho từ chức Thứ
trưởng, chức vụ tương đương thuộc bộ, cơ quan ngang bộ; “đình chỉ công tác Chủ
tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Yêu
cầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đình chỉ,
cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp...”; (5) “quyết định giao
quyền Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ...; quyết định giao quyền Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong trường hợp khuyết Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh”; (6) “Quyết định các tiêu chí, điều kiện thành lập hoặc giải thể các cơ
quan chuyên môn đặc thù, chuyên ngành thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp
huyện. Quyết định thành lập các cơ quan, tổ chức khác thuộc Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh”6.
Tinh thần xuyên suốt các nhiệm vụ, quyền hạn mới của Thủ tướng
Chính phủ là đề cao vị trí, vai trò và trách nhiệm của Thủ tướng nhằm bảo đảm
tăng cường tính chủ động, linh hoạt, nhanh nhạy, kịp thời trong quản lý, điều
hành, tính thống nhất, thông suốt, liên tục trong tổ chức và hoạt động của
Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến địa phương.
Trong đó, nhiệm vụ, quyền hạn (4) và (5) liên quan đến công tác
nhân sự của hệ thống hành chính là quan trọng nhất, bởi lẽ, với những nhiệm vụ,
quyền hạn này, Luật đã hoàn thiện những công cụ quan trọng nhất để bảo đảm cho
Thủ tướng có thể thực hiện đầy đủ vai trò và trách nhiệm trong việc lãnh đạo và
điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương
đến địa phương.
Trong các nhiệm vụ, quyền hạn được quy định cho Thủ tướng, Luật Tổ
chức Chính phủ năm 2015 lần đầu tiên đã hình thành rất rõ nét cơ chế đồng bộ
thực thi quyền lực của Thủ tướng Chính phủ theo tinh thần, giao nhiệm vụ quản
lý, điều hành, gắn với đề cao trách nhiệm của Thủ tướng, đồng thời giao cho Thủ
tướng quyền điều hành về tài chính và ngân sách Nhà nước và quyền hạn quyết
định về công tác nhân sự để bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ được giao.
Để bảo đảm tính chủ động, linh hoạt, hiệu quả trong việc thực hiện
các nhiệm vụ, quyền hạn được giao, lần đầu tiên, đã có quy định Thủ tướng có
quyền quyết định phân cấp quản lý cán bộ, công chức, viên chức, nhất là có thể
ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện một hoặc một số
nhiệm vụ trong phạm vi thẩm quyền Thủ tướng (Điểm đ và g Khoản 2 Điều 28).
Phân định rõ mối quan hệ giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
bộ với bộ, cơ quan ngang bộ; đổi mới chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ
Trên thực tế, có một trật tự đã được Luật Tổ chức Chính phủ hiện
hành và các luật chuyên ngành, cũng như các văn bản của Chính phủ khẳng định:
Bộ, cơ quan ngang bộ được đặt lên trên Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Theo đó, các nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
được phát sinh từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ; Bộ trưởng chịu trách
nhiệm thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của bộ. Đây là một trật tự không phù
hợp với Hiến pháp năm 1992, cũng như Hiến pháp năm 2013.
Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã xác lập lại trật tự của mối
quan hệ giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với bộ, cơ quan ngang bộ
theo đúng tinh thần của Hiến pháp. Theo đó, Luật có một chương quy định về
nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (Chương IV); tiếp
đó là một chương về bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ (Chương V).
Trong quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ đã có một cách tiếp cận hoàn toàn mới, lần đầu tiên phân định rõ
2 loại nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: (1) với
tư cách là thành viên Chính phủ; (2) với tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan
ngang bộ có trách nhiệm lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách
nhiệm quản lý Nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và
theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi
toàn quốc.
Theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, bộ, cơ quan
ngang bộ có chức năng quản lý Nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực
(Khoản 1 Điều 39), nhưng trật tự đã hoàn toàn khác so với Luật Tổ chức Chính
phủ năm 2001. Đó là chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ xuất phát và hình thành
trên cơ sở thẩm quyền và trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
đã được Hiến pháp quy định. Đây là bước tiến quan trọng về nhận thức và kỹ
thuật lập pháp.
Luật đã khẳng định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người
đứng đầu hành chính về ngành, lĩnh vực được phân công, có thẩm quyền cao nhất
trong việc quản lý hành chính đối với ngành, lĩnh vực đó. Cơ cấu tổ chức bộ máy
của bộ, cơ quan ngang bộ được thành lập ra để giúp Bộ trưởng thực hiện thẩm
quyền này. Chức năng, thẩm quyền của bộ, cơ quan ngang bộ là sự chuyển hoá chức
năng, thẩm quyền của Bộ trưởng và đương nhiên Bộ trưởng phải chịu hoàn toàn
trách nhiệm về mọi hoạt động quản lý của Bộ mình đối với ngành, lĩnh vực được
phân công.
Vị trí, chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ đã được Luật Tổ chức
Chính phủ quy định: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện
chức năng quản lý Nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và các dịch vụ
công thuộc ngành, lĩnh vực; tổ chức thi hành và kiểm tra việc thi hành pháp
luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” (Khoản 1 Điều 39).
So với Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, về mặt nội dung, quy định
này của Luật có 2 điểm mới: (1) bỏ chức năng thực hiện đại diện chủ sở hữu phần
vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn Nhà nước; (2) bổ sung chức năng tổ
chức thi hành và kiểm tra việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực
trong phạm vi toàn quốc.
Hai điều chỉnh này đối với chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ là
nỗ lực lập pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước và tổ chức
thi hành pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ đối với ngành, lĩnh vực trong phạm
vi cả nước trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, pháp
luật là công cụ quan trọng nhất trong quản lý Nhà nước, quản lý xã hội.
Mặt khác, cũng phải thấy rằng, việc bổ sung chức năng tổ chức thi
hành pháp luật là bước đổi mới quan trọng hướng tới phân công rành mạch giữa
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với bộ, cơ quan ngang bộ. Theo đó, bộ, cơ quan
ngang bộ tiến tới phải thực sự trở thành cơ quan có vai trò chủ yếu là tổ chức
thực thi pháp luật trong quản lý ngành, lĩnh vực.
Tinh giản tổ chức bộ máy theo tinh thần cải cách hành chính lần
đầu tiên trở thành giải pháp lập pháp. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã quy
định cụ thể về số lượng cấp phó và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ, tạo
khuôn khổ thể chế vững chắc thúc đẩy cải cách tổ chức bộ máy, đổi mới phương
thức làm việc của cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương.
Về số lượng cấp phó, Luật quy định: (1) “Số lượng Thứ trưởng, Phó
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không quá 5; Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại
giao không quá 6. Trong trường hợp do sáp nhập bộ, cơ quan ngang bộ hoặc do yêu
cầu điều động, luân chuyển cán bộ của cơ quan có thẩm quyền thì Thủ tướng Chính
phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định” (khoản 2 Điều 38); (2)
“Số lượng cấp phó của người đứng đầu vụ, văn phòng, thanh tra, cục và đơn vị sự
nghiệp công lập không quá 03; số lượng cấp phó của người đứng đầu tổng cục
không quá 04” (khoản 2 Điều 40). Những quy định này nhằm để kiểm soát chặt,
khắc phục xu hướng gia tăng số lượng cấp phó trong bộ máy hành chính Nhà nước ở
Trung ương.
Cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ được Luật quy định bao gồm
“vụ, văn phòng, thanh tra, cục, tổng cục; các đơn vị sự nghiệp công lập” (Khoản
1 Điều 40). Được luật hóa trên cơ sở quy định của Chính phủ, quy định này bảo đảm
tính ổn định lâu dài, tính thống nhất về khung cơ cấu tổ chức bộ máy của bộ, cơ
quan ngang bộ.
Nguyễn Phước Thọ
Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật
Văn phòng Chính phủ
1. Trong khi các luật tổ chức Chính phủ năm 1992 và năm 2001 kế
thừa cách quy định của Luật Tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981 chưa quy định
thẩm quyền của Chính phủ trong tổ chức thi Hiến pháp và pháp luật mà chỉ quy
định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật, hơn nữa lại
được đặt ở vị trí cuối cùng trong 10 lĩnh vực được quy định.
2. Điều 19 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001.
3. Theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001.
4. Quy định tại các Điểm a, b, c, d, đ, e, h khoản 2 Điều 28 Luật
Tổ chức Chính phủ năm 2015.
5. Trong khi Luật Tổ chức Chính phủ vẫn khẳng định các nhiệm vụ,
quyền hạn của Chính phủ trong quản lý thống nhất đội ngũ cán bộ, công chức,
viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước, cũng như chế độ tiền lương,
phụ cấp và các chế độ, chính sách khác đối với cán bộ, công chức, viên chức.
6. Điểm đ, e Khoản 1, Khoản 4, 5, 7, 10 Điều 28.
|